今年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》（簡(jiǎn)稱“憲法修正案（五）”或“憲法第五次修正”）將“監(jiān)察委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“監(jiān)委”）作為國(guó)家機(jī)關(guān)寫(xiě)入憲法，形成了地方各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)“一府（政府）一委（監(jiān)委）兩院（法院、檢察院）”的新格局。

關(guān)于“一府一委兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱，高層領(lǐng)導(dǎo)在正式講話中已有權(quán)威表述。7月9日、10日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)加開(kāi)第四次會(huì)議聚焦藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)在兩次正式講話中都有“一府一委兩院”的表述。一是7月10日上午在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議聯(lián)組會(huì)議上的講話。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)講到：“全國(guó)人大常委會(huì)、‘一府一委兩院’都要牢固樹(shù)立‘四個(gè)意識(shí)’，提高政治站位，堅(jiān)決貫徹黨中央決策部署，共同努力，敢于擔(dān)當(dāng)，還老百姓藍(lán)天白云、繁星閃爍。”二是7月10日下午在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)就做好人大監(jiān)督工作強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“把監(jiān)督‘一府一委兩院’工作同支持他們依法履行職責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，寓支持于監(jiān)督之中，形成加強(qiáng)和改進(jìn)工作的合力”；要嚴(yán)格依法監(jiān)督，“督促‘一府一委兩院’依法履職盡責(zé)”；要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督實(shí)效，“在我們的政治體制中，人大就是要對(duì)‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國(guó)家制度設(shè)計(jì)上對(duì)人大的明確要求”。

監(jiān)委接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的法定差異

在原“一府兩院”格局下，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)與本級(jí)“一府兩院”的關(guān)系，有憲法統(tǒng)領(lǐng)下的全國(guó)人大組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、選舉法、監(jiān)督法等相關(guān)法律所明確。憲法修正案（五）出臺(tái)，將“監(jiān)察委員會(huì)”作為國(guó)家機(jī)關(guān)寫(xiě)入憲法，形成了“一府一委兩院”的新格局。

在“一府一委兩院”的新格局下，各級(jí)人大及其常委會(huì)與監(jiān)委的關(guān)系，在憲法層面有了原則規(guī)定。憲法第五次修正在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章（第三章）中增加一節(jié)作為第七節(jié)，排在“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府”（第五節(jié)）之后，“人民法院和人民檢察院”（第八節(jié)）之前，并將涉及“一府兩院”的條款中加入“一委”。增加明確：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”（憲法第三條第三款），“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)”（第一百二十六條）。全國(guó)人大“選舉國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任”（第六十二條），有權(quán)罷免“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任”（第六十三條）；全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的工作，“根據(jù)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任的提請(qǐng)，任免國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員”（憲法第六十七條）。縣級(jí)以上地方各級(jí)人大“選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任”（第一百零一條第二款）；縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，“依照法律規(guī)定的權(quán)限決定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的任免”（第一百零四條）。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)（第六十五條第四款）；地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)（第一百零三條第三款）。依憲可見(jiàn)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)與本級(jí)“一府一委兩院”的關(guān)系是產(chǎn)生（選舉、任命）與負(fù)責(zé)、監(jiān)督與接受（被監(jiān)督）的關(guān)系。

具體到監(jiān)委如何對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督？今年3月20日十三屆全國(guó)人大一次通過(guò)的監(jiān)察法也有原則規(guī)定。新出臺(tái)的監(jiān)察法重申了憲法原則，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。”（監(jiān)察法第八條第四款）“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。”（第九條第四款）并在第五十三條原則規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的形式：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查。”“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢。”如此規(guī)定，與現(xiàn)行法律對(duì)“兩院”接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的規(guī)定，存在差異和不少法律空白，有待于通過(guò)地方組織法、監(jiān)督法等相關(guān)法律的修正或出臺(tái)監(jiān)察委員會(huì)組織法予以明確。

監(jiān)委接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的問(wèn)題思考

在“一府一委兩院”的新格局下，各級(jí)人大及其常委會(huì)如何監(jiān)督監(jiān)委？監(jiān)委又如何對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)？筆者認(rèn)為，總體上應(yīng)依據(jù)憲法和監(jiān)察法，比照地方組織法、監(jiān)督法等相關(guān)法律對(duì)“一府兩院”接受本級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的規(guī)定執(zhí)行。

關(guān)于監(jiān)委是否有必要向本級(jí)人大報(bào)告年度工作的問(wèn)題。憲法第九十二條只規(guī)定：“國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”并沒(méi)有規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院向全國(guó)人大報(bào)告工作。但是，人民法院組織法（第十六條）、人民檢察院組織法（第十條）則分別規(guī)定了“兩院”對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，地方組織法第八條更是將“一府兩院”向本級(jí)人大報(bào)告工作列為縣級(jí)以上地方各級(jí)人大職權(quán)之一。

國(guó)家監(jiān)察體制改革自2016年11月從北京市、山西省、浙江省試點(diǎn)，到2017年11月在全國(guó)各地試點(diǎn)推開(kāi)，再到今年3月憲法第五次修正和監(jiān)察法出臺(tái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革步入到實(shí)質(zhì)性的法治化軌道。按照國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案的規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)委與同級(jí)黨委紀(jì)律檢查委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“紀(jì)委”）實(shí)行的是“兩塊牌子、一套人馬”，即：紀(jì)委書(shū)記兼任監(jiān)委主任，紀(jì)委副書(shū)記兼任監(jiān)委副主任，紀(jì)委委員兼任監(jiān)委委員。如此一來(lái)，有人擔(dān)心：如果要監(jiān)委向人大報(bào)告工作，不就是要紀(jì)委向人大報(bào)告工作嗎？似乎有所不妥。筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心是多余的，只要有助于增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效就可以，而“一府兩院”向人大報(bào)告年度工作是被實(shí)踐證明了的有效監(jiān)督形式。正如栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)所強(qiáng)調(diào)的，“人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。”“人大就是要對(duì)‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國(guó)家制度設(shè)計(jì)上對(duì)人大的明確要求。人大監(jiān)督如果不嚴(yán)格、沒(méi)有力度，那就是缺位和失職。”試想：監(jiān)委如果不在本級(jí)人代會(huì)上向代表們報(bào)告工作，那么人大又如何來(lái)監(jiān)督監(jiān)委？！

關(guān)于監(jiān)委依法留置人大代表是否需要提請(qǐng)?jiān)S可的問(wèn)題。依據(jù)代表法第三十二條第二款之規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可。”那么，監(jiān)委對(duì)監(jiān)察對(duì)象依法采取留置措施是否屬于限制人身自由呢？答案是肯定的。

“留置”一詞作為法律用語(yǔ)最早出自于1995年2月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民警察法》，該法第九條賦予了公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪嫌疑人有一般不超過(guò)24小時(shí)的留置權(quán)，特殊情況經(jīng)報(bào)批可以有48小時(shí)的留置權(quán)。這種公安機(jī)關(guān)的留置盤(pán)查，屬于依法限制人身自由的一種現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)性強(qiáng)制措施。只不過(guò)公安機(jī)關(guān)的留置盤(pán)查期限很短（最長(zhǎng)48小時(shí)），如果涉及人大代表，一般也沒(méi)有必要走許可程序。筆者認(rèn)為，監(jiān)察法所賦予監(jiān)委的留置期限，一般為三個(gè)月，最長(zhǎng)可以達(dá)到六個(gè)月（監(jiān)察法第四十三條第二款之規(guī)定），顯然屬于依法限制人身自由的一種，毋容置疑；因此，監(jiān)委如果涉及依法留置縣級(jí)以上人大代表，許可程序肯定不能少。

關(guān)于監(jiān)督法明確法定的監(jiān)督形式是否適用監(jiān)委的問(wèn)題。監(jiān)察法規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)的七種法定形式，除聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況和審計(jì)工作報(bào)告，以及審查批準(zhǔn)決算外，其它六種法定形式，均有可能涉及到“兩院”方面。關(guān)于監(jiān)督法所規(guī)定的聽(tīng)取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查（執(zhí)法檢查）、詢問(wèn)和質(zhì)詢，這三種法定形式在新出臺(tái)的監(jiān)察法第五十三條中也有原則明示；而關(guān)于監(jiān)督法所規(guī)定的規(guī)范性文件的備案審查、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定，這三種法定形式監(jiān)察法沒(méi)有相關(guān)條款明示，是否適用于監(jiān)委呢？筆者認(rèn)為，答案也應(yīng)該是肯定的。

關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查。監(jiān)察法只明確各級(jí)人民政府、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件（第二十九條），最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋（第三十一條），要報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案審查。至于地方各級(jí)“兩院”的規(guī)范性文件是否要報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案審查？監(jiān)督法沒(méi)有明確。但也有一些地方性法規(guī)予以了明確。如《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第二條就明確“人民法院、人民檢察院制定的執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的規(guī)范性文件”“應(yīng)當(dāng)報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。諸如安徽省等一些地方性法規(guī)將“兩院”的規(guī)范性文件納入報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案審查范疇的規(guī)定具有建設(shè)性，值得肯定。筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的諸如執(zhí)行監(jiān)察法辦法和地方各級(jí)監(jiān)委依法行使監(jiān)察權(quán)所制定的規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案審查，接受監(jiān)督。

關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查。監(jiān)督法只明確了事項(xiàng)，沒(méi)有明確對(duì)象。依據(jù)監(jiān)督法第三十九條之規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。”筆者認(rèn)為，雖然目前這一監(jiān)督形式還少有運(yùn)用，但如果有涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的重大特定事項(xiàng)，在本級(jí)人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)也是可以依法啟動(dòng)特定問(wèn)題調(diào)查的。

關(guān)于撤職案的審議和決定。依據(jù)監(jiān)督法第四十四條之規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的撤職對(duì)象即為相對(duì)應(yīng)的任職對(duì)象。監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員屬于本級(jí)人大常委會(huì)任命，當(dāng)然有權(quán)撤職。再說(shuō)，撤職案的提出，除依法由本級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議或常委會(huì)組成人員五分之一以上聯(lián)名提出外，“一府兩院”機(jī)關(guān)也可以依法提出（監(jiān)督法第四十五條之規(guī)定）。筆者認(rèn)為，參照監(jiān)督法相關(guān)條款之規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員的撤職案進(jìn)行審議和決定。

關(guān)于監(jiān)委主任是否有必要列席本級(jí)人大常委會(huì)的的問(wèn)題。多年來(lái)，“一府兩院”負(fù)責(zé)人列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議已依法形成慣例，但新設(shè)立的監(jiān)委負(fù)責(zé)人是否也應(yīng)該列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議？筆者認(rèn)為，諸如此類在“一府兩院”格局下的慣例，答案也應(yīng)該是肯定的。

國(guó)家監(jiān)委負(fù)責(zé)人員列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議，已有范例。據(jù)報(bào)道，今年3月21日召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議，國(guó)家監(jiān)委主任楊曉渡列席會(huì)議；4月27日召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議，國(guó)家監(jiān)委負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。筆者認(rèn)為，既然全國(guó)人大常委會(huì)已率先垂范安排國(guó)家監(jiān)委負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)積極仿效。

各級(jí)監(jiān)委負(fù)責(zé)人列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，依法必要。依據(jù)監(jiān)察法第五十三條第三款之規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢。”試想：如果不安排監(jiān)委負(fù)責(zé)人列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，本級(jí)人大常委會(huì)組成人員向誰(shuí)去詢問(wèn)或質(zhì)詢監(jiān)委工作？

綜上所述，在“一府一委兩院”新格局下的人大監(jiān)督，監(jiān)委接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，應(yīng)依法按照原“一府兩院”接受監(jiān)督的相關(guān)法律條款之規(guī)定執(zhí)行，不能游離于相關(guān)法律之外。對(duì)此，筆者建議：應(yīng)適時(shí)對(duì)地方組織法、監(jiān)督法、代表法等相關(guān)法律條款進(jìn)行修正，并出臺(tái)監(jiān)察委員會(huì)組織法，將監(jiān)委依法納入“一府一委兩院”新格局下的人大監(jiān)督之中。（文：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)  程向暉  滕修福）

（責(zé)編：李丹丹）