一、合憲性審查制度的確立

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，有著最高的法律地位、法律權威、法律效力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對推進全面依法治國作出一系列部署要求，強調推進全面依法治國，必須全面貫徹實施憲法，更加堅定維護憲法尊嚴和權威，加強憲法實施和監督。

2017年，黨的十九大第一次提出合憲性審查。黨的十九大報告提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查，維護憲法權威。“合憲性審查”這一概念正式寫入黨的文件。2018年修改憲法時，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，同年6月全國人大常委會作出有關決定，明確憲法和法律委員會的工作職責。2019年，黨的十九屆四中全會決定提出，加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。2020年，黨中央對推進合憲性審查工作提出具體要求，明確全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作機構承擔推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督等工作任務。

2022年，黨的二十大報告提出，“加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威”，“完善和加強備案審查制度”。同年12月，習近平總書記在紀念現行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“要完善憲法監督制度，推進憲法監督的規范化、程序化建設，提高合憲性審查、備案審查能力和質量，推進合憲性審查工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應社會各方面對涉憲問題的關切。”這是黨中央在全面建設社會主義現代化國家新征程上，對合憲性審查、備案審查提出的新要求。

合憲性審查是全國人大常委會及有關專門委員會、常委會法制工作機構在法律法規和制度政策形成之前、實施之后，從憲法角度進行審視和檢查，作出合憲性判斷和相關安排，保證各項法律法規和制度政策符合憲法規定、遵守憲法原則、體現憲法精神。加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，對于堅持黨的全面領導，推進國家治理能力和治理體系現代化，保障公民法人合法權益，維護國家法治統一，具有重大意義。

開展合憲性審查工作，環節上分為前端和后端兩部分：前端的合憲性審查是事前、事中審查，是指擬制定出臺的法律草案、法規規章等規范性文件，或者有關方面擬出臺的重要政策、重大舉措，在出臺前的論證、起草和審議階段，應當對其中的合憲性、涉憲性問題進行認真研究論證，涉及憲法有關規定如何理解、實施和適用的，起草單位、制定單位或者批準機關應當向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求，由全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作機構研究并提出意見。前端的合憲性審查側重于事前的咨詢、研究、征求意見以及提出合憲性審查的請求。實踐中，全國人大常委會在立法、修法、釋法、作出決定中采取一系列措施開展合憲性審查工作，推進合憲性審查的常態化、制度化。比如，制定對外關系法、愛國主義教育法等法律，出臺設立全國生態日的決定等過程中，都對有關內容開展了合憲性審查研究。

后端的合憲性審查主要是依靠備案審查制度來實現。已經制定出臺的法規、規章、司法解釋等規范性文件，都應當依法依規向審查機關報送備案，由審查機關按照備案審查工作程序對其合憲性、涉憲性問題進行審查，對不符合憲法規定、原則、精神的內容依法予以糾正處理。近年來，全國人大常委會在備案審查工作中積極穩妥地推進合憲性審查，認真研究處理公民、組織提出的合憲性審查建議，加強對合憲性、涉憲性問題的研究論證，堅決督促糾正存在合憲性問題的規范性文件，弘揚憲法精神、維護憲法權威。自2017年以來，全國人大常委會每年聽取和審議法制工作委員會關于備案審查工作情況的報告中披露了不少開展合憲性審查的案例，回應了公眾對合憲性審查的關切，有效維護了憲法權威和國家法治統一。

二、在備案審查工作中開展合憲性審查的法律依據

習近平總書記在紀念現行憲法公布施行40周年署名文章中提出，“完善憲法監督制度，加強合憲性審查、備案審查制度和能力建設。”合憲性審查與備案審查都屬于憲法監督的范疇，推進合憲性審查工作，尤其規范性文件制定發布后的合憲性審查，主要是依托于備案審查制度實現的。作為保障憲法實施監督的重要制度，我國憲法、立法法、監督法等法律以及2019年全國人大常委會委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》等，都對備案審查制度作了明確規定，為在備案審查工作中推進合憲性審查提供了制度保障。

憲法第六十二條、第六十七條規定，全國人大及其常委會行使監督憲法實施的職權，全國人大常委會有權撤銷同憲法法律相抵觸的行政法規、地方性法規。2000年立法法制定出臺，專設“適用與備案審查”一章，對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案審查制度作出系統規定。此后立法法兩次修改進一步完善了相關規定。2015年修改，將司法解釋納入備案審查范圍，增加主動審查、審查情況反饋與公開等內容。2023年修改，對備案審查中的合憲性審查作了明確規定。其中第一百一十條規定，有關國家機關認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向全國人大常委會提出審查要求；其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民可以向全國人大常委會提出審查建議。第一百一十二條規定，全國人大專門委員會、常委會工作機構審查認為法規同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向制定機關提出審查意見，要求制定機關作出修改或者廢止；制定機關不予糾正的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。修改后的立法法為新時代在備案審查工作中深入推進合憲性審查提供了法律支撐。

三、在備案審查工作中開展合憲性審查的總體要求和相關實踐

通過備案審查制度推進憲法監督的規范化、程序化，在備案審查中積極穩妥開展合憲性審查工作，是新形勢下保障憲法全面實施、加強憲法監督的重要舉措。習近平總書記在黨的十九屆二中全會上的重要講話中指出，“全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容，要加強和改進這方面的工作。”全國人大常委會認真落實總書記指示要求，積極履行憲法監督職權，不斷完善制度機制，扎實推進合憲性審查工作，督促推動制定機關糾正有關規定，及時啟動有關程序廢止不合時宜的法律規定和相關制度，弘揚憲法精神，維護憲法權威和國家法治統一。

例如：2018年3月，有全國政協委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查。法工委經認真研究提出，收容教育制度是1991年根據全國人大常委會有關決定和國務院有關行政法規實行的、對有關人員進行必要約束和管控的一項制度措施，制定程序和內容是有憲法法律依據的；執行20多年后再來審視，情況已經發生了很大變化；經調研溝通，有關方面逐步形成共識，繼續執行有關制度措施已不合時宜；為深入貫徹全面依法治國精神，法工委建議有關方面適時提出議案，廢止有關收容教育法律規定和相關制度。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議審議了國務院提出的有關議案，作出了《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》。

又如：2021年，國務院有關主管部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提出合憲性審查建議，認為條例中的有關規定存在合憲性問題，不利于促進民族交往交流交融。法工委審查研究認為，憲法和國家通用語言文字法已經對推廣普及國家通用語言文字作出了明確規定，2015年全國人大常委會對教育法有關規定作出重要修改，包括民族地區在內的全國各地區應當全面推行國家通用語言文字教育教學，有關地方性法規中的相關內容應予糾正。經與有關方面溝通，制定機關廢止了有關法規。

再如：有的司法解釋規定，上級人民檢察院可以依法統一調用轄區內的檢察人員辦理案件，經上級人民檢察院作出調用決定，被調用的檢察官可以代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責。有公民對此規定提出審查建議。法工委在2022年備案審查工作情況報告中提出了原則性意見，請制定機關予以考慮。對被調用的檢察人員代表調入地人民檢察院履行出庭支持公訴等各項檢察職責是否需要經調入地人大常委會作出相關任職決定，涉及對人民檢察院組織法有關規定的理解，也涉及對憲法有關規定和檢察官法有關規定的理解。2023年，法工委對此問題進一步深入研究，在與制定機關充分溝通、形成共識的基礎上，根據憲法和有關法律的規定、原則和精神，對被決定調用的檢察人員是否須經調入地人大常委會任命的問題，區分不同情形提出具體的、明確的規范意見。制定機關于今年9月出臺《關于上級人民檢察院統一調用轄區的檢察人員辦理案件若干問題的規定》，其中明確規定：“被調用檢察人員以檢察官身份代表辦理案件的人民檢察院履行出庭支持公訴等職責的，應當由辦理案件的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會按照法定程序任命為本院的檢察員。案件辦結或者上級人民檢察院作出終止調用決定的，按照法定程序免去其前述檢察員職務。”

四、在備案審查工作中積極推進合憲性審查的思考和建議

在備案審查工作中推進合憲性審查，應當注重審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規范性文件。在備案審查工作中落實健全憲法解釋工作程序的要求，準確把握和闡明憲法有關規定和精神，回應社會有關方面對涉憲問題的關切。

一是在備案審查中加強對合憲性、涉憲性問題的審查研究。在備案審查工作中對規范性文件進行審查，應當注重審查是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容。規范性文件存在合憲性問題的情形包括三種，即違反憲法的規定、違反憲法的原則和違反憲法的精神。前兩者可以通過憲法文本的直接規定或者可以從憲法文本中解讀出來，而憲法精神可能需要從憲法文本中推導、論證、引申出來。隨著備案審查實踐的積累，審查中判斷規范性文件是否合憲，可以考慮運用比例原則，從目標取向、法律后果、價值衡量等多個角度對規范性文件進行檢視分析。要審查規范性文件采取的措施是否有助于實現其目的，審查采取的措施是否對公民、組織權利造成最小損害，還要考慮社會公共利益和個人權益間的平衡。同時，備案審查工作中對合憲性、涉憲性問題的審查保持審慎的態度，對于是否合憲結論的判斷堅持穩妥、慎重的處理原則。由于合憲性審查工作尚處起步階段，實踐經驗有限，有待通過備案審查中合憲性審查具體事例的經驗累積，構建起我國合憲性審查完善的理論體系。

二是及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規范性文件。經審查不符合憲法規定、憲法原則和憲法精神的規范性文件，應當予以糾正和撤銷。實踐中，糾正可以采取多種方式，可以與制定機關進行溝通，推動制定機關自行修改或者廢止；可以提出書面審查意見，要求制定機關在一定時限內提出處理意見，對規范性文件進行修改或者廢止；對超過時限未提出處理意見的，可以發函督促糾正；仍不改正的，可以依法啟動全國人大常委會的糾正和撤銷程序。

三是在備案審查中落實健全憲法解釋工作程序的要求，準確把握和闡明憲法有關規定和精神。在備案審查中開展合憲性審查，涉及對憲法規定、原則和精神的解讀，能否正確全面理解憲法，作出正確的憲法解釋，對于合憲性審查工作的開展和憲法的全面有效實施至關重要。黨中央多次提出，要加強憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機制，積極回應涉及憲法有關問題的關切，并對在備案審查中研究處理合憲性、涉憲性問題，落實憲法解釋工作程序機制提出具體要求。憲法解釋既是重大的理論問題，也是復雜的實踐問題，可以說，每一次合憲性審查實踐，都涉及對憲法相關問題的研究，都會涉及對憲法相關規定、原則、精神的理解和闡釋。（全國人大常委會法工委法規備案審查室）

（來源：中國人大網）

（責編：王新）