比例原則是指國家公權力機關履行職權時應當選擇有助于公共利益目標實現的必要措施，并且需要權衡實現公共利益和公民合法權利的保障，若為實現公共利益可能采取影響或限制公民合法權利的手段時，應當將這種不利影響限定在盡可能小的范圍和限度內，保持二者之間適度的比例。一般認為，比例原則由適當性、必要性、均衡性三部分組成。其中，適當性原則要求限制公民權利的措施必須符合目的；必要性原則要求限制公民權利的措施在符合目的的前提下，對公民權利損害最?。痪庑栽瓌t要求限制公民權利的措施造成的損害與其追求的目的應合乎一定比例，不能出現嚴重失衡。

比例原則的起源最早可以追溯至古老的分配正義思想。從發展歷程來看，比例原則最初主要用以規制行政裁量權的濫用，防止公民權利受到行政機關的過渡限制。“二戰”結束以來，比例原則在世界范圍內廣泛傳播，已從最初的政治哲學原則，逐步演變為行政法原則，現已發展為很多國家的憲法原則，成為合憲性審查中的一項實質性標準。

備案審查是具有中國特色的憲法監督制度，是完善憲法監督制度的基礎和重要著力點。習近平總書記深刻指出，全國人大常委會的備案審查工作，當然就包括審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容。目前，比例原則已經初步納入備案審查領域，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第三十九條規定了發現法規、司法解釋存在明顯不適當的問題應當提出意見的情形，其中就包括對公民、法人或者其他組織的權利和義務的規定明顯不合理，或者為實現立法目的所規定的手段與立法目的明顯不匹配。從保障公民、組織合法權益以及規范包括立法權在內的國家公權力行使來看，比例原則的功能定位、價值取向等與備案審查這一符合中國國情的立法監督制度相貫通、相契合。落實黨的二十大關于完善和加強備案審查制度的決策部署，應當明確將比例原則納入備案審查制度，作為一項重要的審查標準，引入到合憲性、合法性、適當性審查中，推動備案審查制度與時俱進完善發展，進一步發揮備案審查在保障公民組織合法權利、改善提升立法質量等方面的重要作用。

一、比例原則在我國的適用

1996年1月，國務院通過人民警察使用警械和武器條例，條例第四條規定，人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。此后，體現比例原則核心內容的法律規范日益增多，主要體現在“過罰相當”、“強制適當”等方面。例如，行政處罰法第五條第二款規定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。行政強制法第五條規定，行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。

目前，除了作為備案審查中的審查標準以外，比例原則的適用范圍已經從行政執法領域拓展至包括國家安全、突發事件應對、治安管理、信用建設等多個方面。例如，國家安全法第六十六條規定，履行國家安全危機管控職責的有關機關依法采取處置國家安全危機的管控措施，應當與國家安全危機可能造成的危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度保護公民、組織權益的措施。突發事件應對法第十一條規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。治安管理處罰法第五條第一款規定，治安管理處罰必須以事實為依據，與違反治安管理行為的性質、情節以及社會危害程度相當。在司法實踐中，比例原則的適用頻率不斷上升，已涵蓋行政處罰、行政強制、行政征收、信息公開、行政許可、行政協議、行政裁決、行政確認、行政不作為、行政賠償等多個方面。

從表現形式看，比例原則呈現出顯性化的趨勢。2012年，交通運輸部發布《關于印發路政文明執法管理工作規范的通知》，在國務院部門規范性文件中直接使用“比例原則”一詞。同年，國家安全監管總局發布《關于進一步深化安全生產行政執法工作的意見》，規定“要按照平等原則、比例原則，建立完善行政裁量基準制度，確保大致相同的違法行為適用法律大體一致”。2020年，國務院發布《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》，提出要“按照合法、關聯、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲”。2021年，中央依法治國辦發布《市縣法治政府建設示范指標體系》，明確要求“各項突發事件應急處置措施規范適度，符合有關法律規定和比例原則”。

二、將比例原則納入備案審查標準必要可行

備案審查作為立法監督制度，是監督立法權規范正確有效行使的重要制度機制保障。將比例原則適用于立法監督領域，主要體現在兩方面：一是從權利限制的角度，比例原則主要通過調整手段與目的之間的關系，對限制公民、組織權利的國家公權力進行限制，從而為包括立法權在內的公權力的行使界定合理的尺度。二是從規范裁量權行使的角度，比例原則主要用于規范裁量權的行使。鑒于不同層級法律規范的調整對象不同以及法律適用中的不確定性，上位法制定機關需要為下位法制定機關預留一定的自主判斷和裁量空間，此時比例原則就為立法裁量權的正確行使提供了重要判斷標準。這些都為比例原則納入立法監督制度體系提供了重要的理論支撐。

審查標準是備案審查制度的重要組成部分。審查標準不僅需要具備理論基礎，同時也需要有具體的審查實踐。比例原則細化分解為適當性、必要性、均衡性三個具有內在邏輯的組成部分，內涵完整豐富。把比例原則作為審查標準，可以從目的取向、法律后果、價值衡量等多個角度對規范性文件的內容和制定程序進行檢視分析，不僅能夠更為高效、準確地定位規范性文件中存在的問題，還能強化備案審查中的說法說理，更細致地闡釋分析憲法法律的相關規定，進而充分衡量和評價規范性文件是否應予糾正，有助于增強審查意見的說服力、公信力和權威性，提升審查標準的科學性，提高備案審查工作質量。

三、比例原則作為審查標準的具體適用

作為審查標準，比例原則的具體適用應當從適當性審查、必要性審查、均衡性審查三個層面依次展開分析。同時符合上述三項原則，才可以認定立法采取的措施與其目的符合比例原則。

（一）適當性審查

適當性審查主要是審查采取的措施是否有助于實現立法目的。從目的與手段的角度分析，如果手段阻礙了目的的實現，即為不適當。例如，本是為了促進經濟發展而創設某項制度，如果該制度的運行反而阻礙了經濟發展，那么就可以認定該制度的設定不適當。手段對于目的具有適當性，并不要求在采取相關措施后立法目的能夠完全得到實現，只要手段與目的之間具有因果關系，具備實質性的正向關聯即可。

以2017年全國人大常委會法工委審查糾正地方性法規中關于著名商標制度的規定為例，其中涉及的地方性法規多數將促進本地區經濟發展作為立法目的之一。然而，由于著名商標制度本身存在利用政府公信力為某些企業背書、對市場主體有選擇地給予支持等問題，不僅與黨中央明確提出的使市場在資源配置中起決定性作用的改革要求不相符，還扭曲了公平競爭的市場關系，加劇了地方保護主義，對當地的經濟發展造成阻礙。從適當性審查角度分析，由于著名商標制度的實施阻礙了立法目的的實現，因此相關規定不符合比例原則。

手段的適當性通常涉及立法主體對法律規范在未來實施情況的預判，開展適當性審查應當以法律規范制定時立法主體能夠達到的認知限度為界。對于因事后客觀情況改變導致的手段與目的之間的偏差，不宜簡單認定為不適當。只有預判明顯不符合實際或嚴重缺乏正當性，才能認定不具備適當性。

（二）必要性審查

必要性審查是比例原則的第二個步驟，是指立法主體應當在上述可以實現目的的手段中選擇對公民、組織權利限制或者侵害最小的手段。開展必要性審查首先要論證立法自身的必要性，即是否必須通過制定法律規范才能實現目的，是否存在同樣有效的非立法性質的手段。如果立法是唯一有效的手段，再對法律規范作具體分析。首先是國家公權力的介入程度，公權力的介入應當以公民、組織無法進行有效的自治管理為前提。以行政許可法第十三條為例，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，可以不設行政許可。在國家公權力必須介入的情況下，應當采取更具柔性的協商性、激勵性、指導性手段。例如，通過減稅降費、政策支持等激勵措施，而非強制性的命令，引導市場主體落實政府的政策目標。以2021年全國人大常委會法工委審查糾正地方物業管理條例將按時交納物業服務費作為業主參選業主委員會成員必要條件的規定為例。地方性法規作出有關資格限制的規定，雖然在一定程度上反映了地方社區管理的現實需求，但在業主能夠根據民法典的規定通過業主大會、業主委員會開展自治管理的前提下，以地方性法規的形式，對業主通過意思自治實現自我救濟進行限制，不僅與民法典相關規定的立法原意不符，而且從必要性審查角度，明顯超出了國家公權力對私權利介入的最低必要限度，不符合比例原則。

（三）均衡性審查

均衡性審查是比例原則的最后一個審查步驟，是指手段所追求的立法目的與手段所造成的侵害后果必須保持一定的限度，不能失衡。均衡性審查的主要功能是對公共利益與個人利益的綜合權衡和判斷。以2021年全國人大常委會法工委審查糾正《某市機動車停車條例》為例，該《條例》規定，停車人未按照規定繳納道路停車費的，“由區停車管理部門進行催繳，并處200元罰款；情節嚴重的，并處500元以上1000元以下罰款”。從實際情況來看，不按規定繳納停車管理費涉及的車輛多、數額小，輕微違法、無意識違法的情況普遍存在，但《條例》沒有區分違法行為的事實、性質、情節，存在明顯的過罰不當問題，其設定的處罰幅度超出了為合理引導停車需求、規范停車秩序所必須的處罰限度，二者之間嚴重失衡，相關規定不符合比例原則。

均衡性判斷通常是抽象的利益衡量和價值判斷，為了更加科學、精準進行判斷，有時也需要進行量化分析。對此，可以綜合運用座談訪談、隨機走訪、問卷調查、抽樣調查、統計分析等方式，充分運用互聯網、大數據等現代信息技術開展調查研究，提高分析判斷的客觀性和科學性。例如，全國人大常委會法工委在審查研究上述《條例》期間，曾通過微信、電話、面對面交流等方式訪問居民127戶，直接聽取群眾意見。群眾普遍反映，無論欠繳多少一律處以200元以上罰款不妥，建議調整相關規定。多數群眾的意見為審查糾正相關規定提供了重要參考依據，也起到推動和促進作用。

此外，在均衡性審查中還可以引入成本效益分析的方法進行輔助衡量和判斷。如在宏觀經濟政策配置、公共工程項目決策等方面，公民、組織基本權利和社會公共利益具有一定程度的可量化性，可以通過數學公式對二者進行成本效益分析。均衡性審查中的成本，應當涵蓋手段自身耗費的全部成本。這其中不僅包括限制或損害公民、組織權利所造成的成本，還包括政府在財政支出等方面的成本。對于效益，均衡性審查應當考量手段所帶來的社會總體效益。通過對成本與社會總體效益進行比較分析，從而判斷成本與收益是否成比例?？偟膩砜矗ㄟ^成本效益分析進行均衡性審查，不僅可以使均衡性審查更具有可操作性，也增加了均衡性審查的準確性，審查結論也更具有說服力。（全國人大常委會法工委法規備案審查室）

（來源：中國人大網）

（責編：王新）